Недоучрежденное государство: краткое сообщение о системных дефектах модели формирования органов власти в Израиле

Мы предлагаем вниманию читателя размышления политолога, научного сотрудника Высшей школы экономики и директора Института инструментов политического анализа Александра Шпунта, прозвучавшие в эфире программы «Нейтральная зона» телеканала Waldman-LINE. В своём выступлении он затрагивает тему, которая неожиданно оказалась куда более чувствительной и дискуссионной, чем можно было предположить: системные дефекты модели формирования органов власти в Израиле — от отсутствия Конституции до дисбаланса ветвей власти и особенностей избирательной системы. Наше предыдущее интервью с ним вызвало широкий отклик — от сдержанного интереса до резкой полемики, — поэтому мы сочли важным вернуться к этим тезисам и представить его позицию более развернуто.

Властная модель Израиля содержит ряд давно изученных в аналитических кругах структурных недостатков моделей формирования — во всех трёх ветвях власти.

Эти проблемы, как показывают исследования, не связаны с чьим-то злым умыслом, коррупцией и некомпетентностью. Нестыковки проистекают из фундаментальных характеристик системы: отсутствия формальной конституции, экстремальной системы пропорционального представительства, однопалатного парламента и дисбалансе влияния между ветвями.

Конституция Израиля: מחר בבוקר. Прочесть с той стороны, которая вам нравится

Израиль — унитарная парламентская демократия с однопалатным парламентом. У страны нет единой формально принятой документированной Конституции; вместо этого её конституционный строй построен на серии Основных законов и обширной судебной практики Верховного суда.

На сегодняшний день в мире насчитывается всего семь современных государств, в которых отсутствует Конституция как единый письменный акт. Это Великобритания, Канада, Новая Зеландия, Швеция, Сан-Марино, Израиль и Ливия. На данный момент в состав Организации Объединённых Наций входят 193 государства-члена; если считать с непризнанными, то в мире 256 политических субъектов именуют себя государствами. Выводы каждый может сделать сам.

При этом – в отличие от Великобритании, Канады, Новой Зеландии и Швеции – отсутствие конституции в Израиле никак не связано с формальной монархической формой правления. Остаются Сан-Марино, Израиль и Ливия.

В Декларации независимости Израиля говорилось, что формальная конституция будет сформулирована и принята не позднее 1 октября 1948 года, однако этот срок оказался нереалистичным в условиях войны с арабскими соседями. Всеобщие выборы в Учредительное собрание, которое должно было одобрить конституцию, состоялись 25 января 1949 года.

Затяжки и окончательное решение отказа от Конституции от 13 июня 1950 года стали результатом не только результатом неспособности различных групп в тогдашнем израильском обществе договориться о цели документа; в исторических исследованиях показано, что решающую роль сыграло противодействие Давида Бен-Гуриона (премьер-министр 1948–1954 и 1955–1963 гг.), который считал, что формальная Конституция позволит Верховному суду отменять его социалистическую практику; из документов того периода известно, что Бен-Гурион стремился перейти к мажоритарной избирательной системе, а принятие Конституции закрепило бы существующую систему пропорционального представительства и помешало бы его планам.

Сегодня в Израиле нет ни того, ни другого, ни третьего – ни Конституции, ни мажоритарной избирательной системы, ни социалистических практик пассионарных отцов-основателей.

Тогда, в 1950 году Первый Кнессет пришёл к так называемому «решению Харари»: вместо немедленной разработки полной конституции работа была отложена, а Комитету Кнессета по конституции, законодательству и правосудию поручено разрабатывать документ по частям.

По состоянию на 2024–2025 годы действует 14 Основных законов, регулирующих ключевые институты государства (Кнессет, Правительство, Президент, судебная система, Армия обороны Израиля, государственная экономика, Государственный контролёр и др.), а также некоторые права.

Даже этот список никак не закреплен – в научных текстах встречается и цифра 11 законов, и другие цифры; мы приводим здесь максимальный показатель. Де-факто они выполняют функцию фрагментарной конституции.

Дефектом системы выступает даже не то, что Основные законы не охватывают все конституционные вопросы – это очевидно; а то, что большинство из них может быть принято, пересмотрено и отменено простым большинством парламента. Автору не известны примеры устойчивых демократий, в котором Основной закон можно принять или отменить текущим созывам парламента простым большинством. Ни одного примера – кроме Израиля, разумеется.

Также не существует чёткого свода правил, определяющих реализацию приоритета Основных законов над обычным законодательством; во многих случаях такие вопросы остаются на усмотрение судебной системы.

Ну, и после этого уже не выглядит экзотикой, что четырнадцать Основных законов не упоминают неприкосновенность личности, равенство перед законом и в правах и обязанностях, свободу слова, секулярность государства, нерушимость границ, запрет передачи и обмена территорий – то, с чего обычно открываются Конституции стран мира.

Израиль пытался совместить несовместимое, придумав систему Основных законов, которая должна служить квази-конституцией, но при этом для них не установлены более высокие стандарты, чем для обычного законодательства. В этой модели Основные законы Израиля могут меняться большинством депутатов Кнессета, случайно присутствующих в пленарном зале во время голосования.

Но, возможно, так и можно? Что такое эта Конституция, возможно, пыльная книга, экспонат в Национальной библиотеке?

В прошлом тексте мы упомянули, что Конституция в мире, в частности, в США – самый работающий текст. Ежедневно, ежечасно. И приводили пример: тот суд, который обыватель знает по кинофильмам, Верховный Суд США — на самом деле это конституционный суд. Он занимается только вопросами соответствия какого-то решения или закона Конституции – и больше ничем.

Политическая наука это точная дисциплина, эта наука чётко доказывает, что вне-конституционная модель создаёт веер системных, непреодолимых дисфункций.

В этом коротком тексте мы затронем только две проблемы.

Основные законы Израиля не возвышаются над хаосом политики или отражают широкий политический и общественный консенсус, а обслуживают текущие задачи текущего состава правящей коалиции. Мы покажем это на примере нормативной базы формирования органов власти – как, по каким принципам и кого израильский избиратель вынужден приводить к власти.

И вторая проблема. Если нет Конституции – нет конституционного суда. Но задача трактовать текущее законотворчество на соответствие Основным законам никуда не делать. Наблюдаемая в Израиле попытка Верховного суда взять на себя и высшую судебную, и конституционную функции вызывает собственный набор разногласий и противодействия.

Депутат от всех и ни от кого

Израиль — единственная в мире развитая демократия, которая избирает весь парламент по одному национальному закрытому списку без персонального или территориального компонента: избиратель может отметить только партийный символ, а не конкретного кандидата.

Здесь уже не «одна из семи» — просто единственная страна в мире. У этого порядка много тех, кому он выгоден, но среди них нет одного важного политического субъекта – израильского избирателя.

В любой западной (да и не только западной) демократии к парламентарию идут две нити управления – от территории и от партии.

Американский конгрессмен титруется как «Dan Crenshaw, (R-TX) – 2», где мы видим партию, штат и номер территории (округа).

Отсюда вытекает, что у второго округа Техаса есть конгрессмен в Вашингтоне, который раз четыре года (в реальности – значительно чаще) докладывает жителям округа, что именно для них он сделал – если хочет переизбраться или его партия хочет, чтобы его преемник переизбрался. Не «вообще», а по отношению к проблемам именно этого округа. На федеральном уровне сделал. А у хайфского Адара такого депутата нет. И у Северного Тель-Авива нет. И у Шварама нет. И у Бней-Брака нет.

А есть вместо этого депутаты, которые в Кнессете борются против засилья арабов, или за арабское возрождение, или за законы Торы, или против религиозного гнёта на светское общество – но за асфальт или автобусное движение никто не отвечает.

И при этом у республиканской партии США есть в Постоянном специальном комитете по разведке Конгресса член комитета, тот же самый  Дэн Креншоу – так что и политические, и оборонные задачи никуда не делись.

Так это работает. Везде. Но не в израильской политической модели.

Продолжим сравнительный анализ Кнессета – на фоне других парламентов развитых стран. Распределение мандатов осуществляется по пропорциональной системе партийных списков с использованием метода метод Бадера–Офера с одним из самых низких в «золотом миллиарде» барьеров входа. Начиная с выборов 2015 года это 3,25%, а в 1988-м был один процент. Да есть несколько примеров, где барьер ниже — но это страны с устойчивой партийной системой и, главное, выстроенной конституционностью.

Низкий барьер приводит к прохождению в парламент, как правило, около десяти партий и делает Кнессет одним из самых фрагментированным парламентов среди стран западного типа демократий.

В результате такой модели формирования парламента ни одна партия или фракция за всю историю страны никогда не получала парламентского большинства; рекорд — 56 мест блока Маарах (Альянс) в далеком 1969 году. Все без исключения израильские правительства были коалиционными – и это тоже уникальное мировое достижение. Или не достижение? ….

Статистика показывает, что с 1996 года Израиль проводит национальные выборы каждые 2,3 года. Этот показатель ставит Израиль на первое место по сравнению со странами с аналогичными системами: следом идут Испания — каждые 3 года, Великобритания — каждые 3,8 года, и даже Италия — каждые 4,4 года в течение того же периода.

Средняя продолжительность деятельности израильского правительства составляет около двух лет. При это это именно система, а не ситуация текущего момента — за первые шесть десятилетий существования Израиля лишь один созыв Кнессета отработал полный четырёхлетний срок, тогда как правительство менялось 32 раза.

Эта статистика длинной более чем в полвека показывает, что дело не в Биби или Лапиде и Бараке. Это системный дефект политической модели, о причинах которого мы говорили чуть выше.

Избирательная фора маргиналов

Коалиционная зависимость даёт малым партиям «шантажный потенциал»: фракции с единичными мандатами могут диктовать условия, грозя развалом кабинета. С конца 1990-х годов различные правительства опираются на узкое коалиционное большинство, что увеличивает переговорную силу партий в коалиции против основной партии. Маргинальные фракции и даже отдельные депутаты могут использовать свою политическую власть, угрожая стабильности правительства голосованием против интересов коалиции для продвижения личных или партийных интересов.

Покажем это на примере.

Пусть в США стране существует партия любителей ловли форели. Даже если число тех, кто готов за неё проголосовать, достаточно для прохождения барьера, партия не получит ни одного места – просто потому, что нет округа, где сторонников ловли форели больше, чем республиканцев или демократов.

В странах со смешанной системой избрания парламента – например, в Германии — у представителей партии защитников качества пива есть шанс попасть в парламент и получить трибуну, но и там система сбалансирована так, что у таких маргинальных партий нет окна возможностей шантажировать большие общенациональные партии и навязывать им свои условия.

Как это работает в Израиле – можно прочесть в нашем прошлом материале о Государстве Харедим.

Законодательное агентство правительства

Мы сейчас говорим о Кнессете – органе, который по демократическую модели должен формировать исполнительную власть и контролировать исполнение ею полномочий. Но не в Израиле – здесь системно заложен противоположный принцип.

Законодательные полномочия Кнессета прямо не определены в Основном законе о Кнессете; они содержатся лишь в Переходном законе 1949 года и Регламенте Кнессета. Между парламентом Израиля и его исполнительной властью практически отсутствует разделение, и уж точно нет ничего похожего на американскую систему сдержек и противовесов.

Ни роль исполнительной власти, ни её обязанности перед обществом не определены в Основном законе о правительстве. Статус профессиональной государственной службы, действующей под эгидой правительства, также юридически не определён.

В отличие от других парламентских демократий, Израиль склонен к формированию крупных правительств с большим числом министерств и министров – законы формирования коалиции из пяти-семи партий требуют именно этого. Это создает сложность в процессах принятия решений, нечёткое разделение полномочий между министерствами; недоступность министров для парламентской работы из-за исполнительных обязанностей. А еще это раздувает госаппарат – без какой-либо полезной нагрузки.

Двое из ларца

Если упростить терминологический туман, то фактический генеральный прокурор Израиля одновременно выполняет сразу две функции — главного юридического советника Правительства и главы системы поддержания государственного обвинения.

Объём этих полномочий был сформирован главным образом судебной практикой и юридическими меморандумами, а не детально прописан в каком-то Основном законе.

Верховный суд Израиля возглавляет единую систему судов и действует и как высшая апелляционная инстанция, а также как Высший суд справедливости (БАГАЦ) по административным делам — и как Конституционный суд в части оценки корпуса законов. Мы снова вынуждены отметить, что если объединение гражданского, административного права и арбитража пусть редко, но в мировой практике встречается, — то передача тому же органу (тем же лицам) еще и права трактовать законы, по которым они же принимают решение в конкретных эпизодах, — это абсолютно нигде в мире не встречающаяся ситуация. Конституции стран мира прямо стоят на страже принципа разделения властей – в том числе и внутри каждой ветви власти.

В дополнение к отсутствию формальной конституции, и при отсутствии принятого до сих пор Основного закона, который формально предоставляет судебной власти право судебного надзора, Верховный суд с начала 1990-х годов утверждал свои полномочия аннулировать положения законов Кнессета, которые он счёл несовместимыми с Основным законом.

Полномочия судебного надзора были кодифицированы в прецедентном решении 1995 года по делу «Банк Мизрахи» против кибуца Мигдаль. Суд под председательством Аарона Барака постановил, что Основные законы обладают надзаконной силой и наделяют суд правом аннулировать обычные законы, которые чрезмерно нарушают охраняемые права. Барак охарактеризовал эти изменения как «конституционную революцию», переводящую Израиль от парламентского суверенитета к конституционной демократии – вот только одновременно именно он лично стал мечом этой революции. А в целом Аарон Барак был прав – это именно революция, переворот.

Суд создал опять же не имеющую прецедентов в мировой практике доктрину «разумности», позволявшую проверять решения Правительства (по кадровым назначениям и политическим решениям) на предмет их «крайней неразумности». Например, когда премьер-министр Биньямин Нетаньяху назначил лидера партии ШАС Арье Дери министром финансов, Верховный суд определил — на основе доктрины разумности — что он не имеет права занимать эту должность из-за предыдущих судимостей. Предположу, многим читателям этого текста в высшей степени не нравится личность Арье Дери – но я привел именно этот пример потому, что так отличается правовое государство от понятийного.

***

Обсуждаемые системные дефекты структуры государственной власти Израиля проистекают из нескольких взаимосвязанных факторов:

1. Конституционный вакуум: отсутствие писаной конституции создаёт неопределённость в разделении властей и защите основных прав. Именно эта неопределенность стала причиной дефектов избирательной системы.
2. Избирательная система: крайнее пропорциональное представительство без региональных округов приводит к партийной фрагментации и влиянию малых партий. Это приводит к нестабильности правительства.
3. Нестабильность правительства: необходимость формирования коалиций приводит к недолговечным правительствам со средним сроком жизни два года. Нестабильность правительства пытаются компенсировать смешением функций исполнительной и законодательной власти.
4. Слабое разделение исполнительной и законодательной власти: правительство контролирует законодательное большинство по замыслу, ограничивая внутренние сдержки. Непомерно большая политическая нагрузка ложится на судебную систему; или это судебная система присваивает себе эти полномочия – как читателю удобнее на это взглянуть.
5. Споры о судебных полномочиях: присвоение Верховным судом полномочий по судебному надзору остаётся спорным и оспариваемым.

Системе недостает надёжных институциональных ограничений, присущих другим демократиям.

Их не надо изобретать – они хорошо изучены, изложены и многократно проверены успешными странами.

Александр Шпунт